2019规划年会｜一张蓝图绘到底：“国土空间规划‘一张图’实践” 分论坛聚力献策

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》等相关文件均明确提出要形成国土空间规划的“一张图”。如何构建渗透到国土空间规划编审和实施监督各环节的“一张图”系统，为空间治理提供可量化、可传导、可监督的技术抓手，也是各地自然资源部门当前在编制能用、管用、好用的国土空间规划工作中碰到的现实性问题。

 本次论坛即在国土空间规划普遍启动的背景下展开。10月21日上午，由中国城市规划研究院和上海数慧系统技术有限公司联合承办的2019中国城市规划年会分论坛——《国土空间规划的“一张图”实践》火热开启，多位来自政府、规划院、企业的嘉宾和代表们围绕构建国土空间规划“一张图”的相关技术方法、数据应用、系统支撑和实践经验进行了积极探讨。论坛由清华大学建筑学院教授、博导党安荣主持，会议共分为实践分享和对话讨论两个部分。

自然资源全域管控智慧规划的策略、技术方法甚至包括业务模式，同样也有时空、大数据以及人工智能相关应用。还有一张图到底如何去实施？如何去跟业务有机结合在一起？当然少不了从规划编制、审批、监督实施以及到评估全流程、全业务的工作开展。

一、实践分享环节

上海数慧系统技术有限公司罗亚副总经理做了题为《数字化转型背景下的国土空间规划信息化发展探讨》的分享。他具体分析了本次国土空间规划对“一张图”提出的总体要求，提出平台具体建设面临的现实挑战，指出要建好新时期的国土空间规划“一张图”系统，需要深刻理解两个重要转变：一是在业务上，要理解新时期的国土空间规划不仅要面向编制，更重要的还要围绕实施监督展开，规划批复之日即是监督之时，编制与信息平台建设要同步推进；二是在技术上，要理解新时代的国土空间规划将是可感知、能学习、善治理、自适应的智慧规划，要通过信息技术推动智慧能力的注入。因此信息化建设被提升到史无前例的高度，要利用数字化转型有效推动业务重组改革。

结合数字转型的基本规律，罗总认为国土空间规划信息化未来的发展具备三个关键特征：一是数化，包括从传统二维、三维到数字化三维空间，实现空间要素的数字化，形成可视化、可分析、可计算的数字空间；实现空间运行规划的数字化，构建一套知识体系，形成国土空间规划的管控指标、模型、推理库，推动动态检测、模拟仿真。第二是连接，即打造规划各参与方广泛衔接，多级部门协同治理的协同体系，形成各级空间规划的业务协同模型和数据共享模型。三是赋能，即用AI等智能信息技术的融合推动业务创新，建立贯穿规划全周期的信息平台，实现可量化、可传导、可监督的智慧化管理。

罗总提出了数字化转型的国土空间规划信息化总体框架，提出要通过标准、资源、应用、技术和生态5大体系建设，重点形成大数据集成、规划编制智能分析、规划实施协同管控、规划监测及时预警、规划评估精准评价5大能力，逐步实现智慧规划。最后，罗总强调指出，新时代国土空间规划跟过去利用信息化提升工作效能有很大的不同，核心是要用数字化的思想，对物理空间进行建模形成数字空间，基于数字空间进行规划编制、规划实施规划监督、规划反馈和仿真模拟，一直到实施运行，目的提升空间治理能力。

武汉市规划研究院数字规划研究中心熊伟主任工程师做了题为《“一张图”的新使命和新挑战》的分享。他简要回顾了武汉市一张图建设的主要历程，武汉一张图起步较早，经历从主城区向全市域覆盖、从城规向多规合一的过程。其背后，是在管理上、技术上预留了相应的接口，最后才能通过软件工程化的方法来实现一张图。

回顾一张图的过去，有效提升了规划工作的透明化和规范化。但并没有带来规划中的理想城市，如何从一张图的角度思考城市问题，是需要规划师和信息化工作者共同思考的。按照新时代的国土空间规划工作要求，一张图承载了监督实施的重要责任。熊主任阐述了要通过数据体系提升、规划体系衔接和应用体系提升去承载一张图的新使命，并分享了武汉按照“一个数据库、一个平台、一套工具、一套机制”的四个一开展的具体实践和初步效果，一个数据库包括一张底图、规划蓝图和审批图；一个平台包括监测评估预警系统，规划编制台帐系统和行政许可台帐系统；一套工具包括规划协审工具，数据质检工具；一套机制指的是更新维护管理办法。

他还提出了在构建现代化数据体系和城市认知模型方面的参考建议。现代化数据体系要包括三点：一是基于城市计算的基础数据体系，二是数据生命周期数据可信标签，三是长期维护，涉及到数据规范和质检。“数据和代码只能带来系统，而基于城市规律的科学研究，才能带来新时代的一张图。”

厦门市规划数字技术研究中心谢舒菁工程师（代厦门市规划和自然资源局科技测绘与信息化处魏渊处长）做了《信息化赋能资源规划机构融合的探索实践》的分享，简要回顾了厦门市相关的改革背景以及在人和事、业务体系、数据和系统方面面临的具体问题：职能分工、机构设置、人员调整后，这么多人怎么一起做事？数据资源庞杂，怎样更好融合为后续工作提供支撑；业务体系庞杂，以及业务系统分散都是面临的实际问题。据此厦门按照“助畅通、保应急、理家底、合业务、整平台”的思路，不断推进、逐步实现事和、人和、心和的具体实践过程。

具体方法是一整合管理系统；二开展一系列重大事项信息化保障工作，如地灾防治信息平台、建立厦门招商地图；三梳理现有数据资源，包含了现状、规划、管理、社会经济类数据四大类，结合了前期多规合一的工作，整合全市18个部门相关空间、非空间、平面二维和三维空间。四业务融合、政策整合、流程叠合。其中“整平台”的方式最为庞杂，按照完整性、融合性、个性化需求，整合现有业务系统、打造一体化信息平台流程图，包含审批管理，空间数据管理系统，关联审批和政务系统，实施监督的管理子系统，批后监，全生命周期管理系统，一张图实施监督子系统，国土空间评价体系的子系统，一张图实施监督子系统等。

关于成效方面，厦门是全国BIM报建的试点，也在积极搭建CIM平台。目前还处于进一步探索阶段，希望通过一系列的业务分析梳理和系统建设，支撑审批制度改革、提升营商环境。“我们的目标是，通过各种试点工作，进一步退动数字厦门的建设，进一步提升电子政务的水平”。

重庆市规划和自然资源信息中心周宏文副主任作了题为《基于信息化的国土空间规划“一张图”构建》的分享，本着勤俭务实编国土空间规划的原则，周主任在介绍了相关政策背景基础上，重庆在新型智慧城市框架下，结合原有工作基础通过“一云一库一平台”建设，“国土信息平台是整个自然资源管理的数据中枢和业务中枢，一个管数据，一个管应用，最后形成智能中枢，支撑自然资源管理的方方面面，打破信息孤岛和信息壁垒，打破数据烟囱。”

关于数据怎么构建，周主任详细介绍了几个方面内容：第一通过信息化系统，可以保证数据的权威性、及时性；第二通过工作成果汇交，包括阶段性工作成果，调查、监测、遥感监测专项工作产生的数据，通过国土空间进行汇交；第三局外共享交换，整合社会行业涉及到国土空间规划和自然资源地理相关的数据，通过市级交换平台进行获取。第四，通过互联网、物联网的数据获取，支撑应用。

最后周主任总结说，通过资源整合，通过多种目录查询，空间化展示以及对比分析来支撑一张图的应用，这一张图要提供相互叠加、对比分析，支撑全局政务、业务管理的功能。“建成横向到边、纵向到底的全市空间蓝图，开展互通、共享、协同、智能，和全市网络行政审批平台结合起来，可以进行合规性智能检测、冲突协调、统筹项目的实施。”重庆这一系列面向未来国土空间规划管理实施监督数据中枢、业务中枢、智能中枢的系统做法，为大家提供了诸多良好的参考借鉴素材。

中规院（北京）规划设计公司新技术中心刘世晖主任作了题为《城乡规划设计中的数据应用创新》的分享，规划编制的传统模式是，通过照片、测绘图采集数据，根据经验方法以及结合城市发展问题以及国家最新要求处理分析通过分析找逻辑，抓城市核心问题解决城市病，最后进行纸质成果输出，从这个角度说面向一张图是要从数据采集、分析处理和成果输出进行一体化数字化转型。

刘主任结合具体工作实践分享了在拓展信息获取渠道、提升工作效率、平台新要求等方面的案例实践和工作效果。这一方面的提到案例有中规院多年来的数据积累、北京的手机信令分析人口构成、职住平衡的作用，郑州交通数据模型分析整个公交运行的效率，西安公交刷卡的数据分析站内闸机优化、线路衔接等。但他也专门提到数据的不全面性，这些数据本不是为城市规划而生，单纯通过它来发现和解读城市问题是有局限性的，需要与传统的数据相互校合。比如所有手机信令数据对于中老年人、弱势群体是反应不出来的，做专题分析需要重点关注偏差，数据并不是万能的。“未来国土空间规划体系中如何将中微观数据和宏观的大目标对接？我们要重点考虑。”

关于成果部分，刘主任提到未来编制成果是从多规合一到空间规划、规划治理无缝衔接，规划决策、实施管理、体检评估、展示等都会成为成果的一部分。他以景德镇的平台为例，不光以传统的文本形成交，跟传统相比有动态展示功能，同时可以持续更新，而且接入了微博讨论的话题，可以进行公众参与。除了国土规划领域，在中微观层面中规院探索的市县级国土空间规划一张图项目有助于形成总控联动管理（点击链接查看“市县级国土空间规划实施单元管理平台”）。“从手绘图到CAD图，到大数据，技术迭代日新月异，要把数据化的方法应用到规划过程当中。新形势下既需要从理念、方法和技术层面进行思路的全面融合转型，也要寻求多主体协作的模式转型。”

二、对话讨论环节

在对话讨论环节，广州市城市规划自动化中心办公室主任胡海与大家分享了广州在这几年开展国土空间规划一张图的实践。

广州市城市规划自动化中心的工作主要分为两部分，一是以顶层设计为抓手开展信息化国土规划融合，整合优化业务流程，明确实施路径。二是建立标准，包括构建空间资源数据标准体系、制定信息化技术标准以及配合上级部门起草行业的信息标准。

胡主任还分享了工作中遇到的困难及解决办法。一是开展国土空间规划融合初期，存在坐标基准不统一的问题，用了三年时间基本统一，很多实际问题迎刃而解。二是国土规划合并之初，信息系统繁多，空间数据的汇集和共享具有很大难度。中心建立了相关的规划实施保障机制和数据质量保障机制，确保融合的实施。

随后，本次论坛的学术召集人——中国城市规划设计研究院学术信息中心徐辉主任做了发言。徐辉主任指出，国土空间规划是一个新话题，城乡规划在新体系里面很重要。土地规划更加重视指标性管理，而城乡规划是注重空间布局和坐标管理。当前的国土空间规划的“一张图” 要把过去规划编制和实实在在规划管理有机结合在一起，在具体操作层面面临很多问题，需要从规划编制的技术导则到管理逻辑都需要一个很好的衔接技术。

面对国土规划范式的转型，需要探索新时期国土空间的规划重点。国土空间规划的核心是用途调整和管制。用途调整方面，在一张图的基础之上，通过数据汇总和用途的衔接，从技术上加强引导和落实，有效的引导规划思路的落地；用途管制方面，需要定新的规则，包括土质整治、生态修复以及新的规划技术的规则。

最后观众与各位专家展开热烈讨论。大家普遍认为国土空间规划“一张图”的具体构建不应“穿新鞋、走老路”，要在理论方法、信息技术、建设模式等多个方面与时俱进，要解决“五级三类”的国土空间规划体系如何向中微观层面进行精准传导的操作性问题，要注重“一张图”建设与现有的信息化工作怎么衔接，特别是大量已有数据资产的梳理和利用等，此外，大家还就普遍关心的平台建设技术标准、组织管理策略方法、工作误区等进行了讨论。